Reinhard Mechler (IIASA) und Sarah Louise Nash (BOKU)
Die 26. Klimakonferenz brachte, trotz Corona-bedingter Einschränkungen und Zugangsbeschränkungen für einige Teilnehmer_innen, Tausende an Verhandler_innen aus Nord und Süd, eine stark vertretende Zivilgesellschaft, internationale Institutionen, den Privatsektor und die Forschung nach Glasgow - wobei die starke Präsenz der fossilen Energiewirtschaft stark kritisiert wurde. Nach Ausfall 2020 war das gemischt physische und virtuelle Meeting die erste Klimakonferenz, bei welcher Regelungen des 2015 verabschiedeten Pariser Abkommens Verpflichtungen unter dem Kyoto Protokoll ersetzten.
Ziel des Pariser Abkommens ist es, den globalen Temperaturanstieg auf idealerweise auf +1,5°C, aber maximal +2°C Grad (verglichen mit vorindustriellen Werten) zu beschränken, für entsprechende Anpassungs- und Klimafolgen-Bewältigungsmassnahmen zu sorgen, wie auch Finanzmittel zu generieren, die besonders vulnerablen Staaten und Gemeinden zugutekommen sollen.
Die Konferenz war ein wichtiger Prüfstein, ob die durch das Paris Abkommen vereinbarte Kooperation funktioniert in einer komplexen und hart von Corona-getroffenen Welt, die sich schon um +1,1°C erwärmt hat und die Klimafolgen deutlich spürt. Der zweiwöchige intensive Austausch und das vereinbarte Schlussabkommen (Glasgow Climate Pact) zeigen, dass das Pariser Abkommen Wirkung erzeugt, die Notwendigkeit zur Beschränkung der globalen Erwärmung auf +1,5°C allen Teilnehmer:innen und Paris-Vertragsstaaten klar ist, die Umsetzung aber noch unzureichend ist und deutlich verstärkt werden muss - mit Hilfe von evidenzbasierter Wissenschaft.
Was wurde erreicht?
Rhetorisch war das Glasgow Treffen ein klarer Erfolg. In Verhandlungen, Workshops und informellem Austausch herrschte große Einigkeit, dass die Klimakrise zunehmend existentiellen Charakter annimmt, Transformationen in Klimaschutz und -anpassung notwendig sind, und Solidarität und Klimagerechtigkeit zentrale Prinzipien im Kampf gegen den Klimawandel sein müssen. Auch wurde der Ausstieg aus fossilen Brennstoffen zum ersten Mal explizit in einem Schlussdokument erwähnt.
Das Bewusstsein zur Notwendigkeit der Erreichung des +1,5°C Zieles ist groß, wie das Schlussdokument in drei Paragraphen bestätigt. Klima-relevante Ereignisse der letzten Monate sowie wissenschaftliche Berichte des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) und des Austrian Panel on Climate Change (APCC) haben gezeigt, dass die Auswirkungen des Klimawandels schon heute mit massiven Auswirkungen auf Leib und Leben verbunden sind; und, jenseits der +1,5°C drohen unwägbare und existentielle Risiken, wie durch die starke Zunahme von Hitzewellen, dem weiteren Meeresspiegelanstieg, der Ausbreitung von Dürren und dem Verlust an einzigartigen ozeanischen und terrestrischen Ökosystemen.
Treibhausgasvermeidung-erste Wirkung des Paris Abkommens
Das Paris Abkommen verpflichtet seine Unterzeichner alle 5 Jahre nationale Treibhausgasreduktionsziele und Anpassungsziele mittels der Nationally Determined Contributions (NDC) Berichte vorzulegen mit folgender Logik. Vertragsstaaten fertigen NDCs an, diese werden im Sinne des Pariser Abkommens peer-reviewed durch andere Staaten in Hinsicht auf notwendige nationale Ambition und gemeinsame Erreichung des +1,5°C Zieles; die Ziele sollen dann über weitere Berichtszeiträume verschärft werden. Dieser Berichtsprozess ist verpflichtend mit klaren Regeln, jedoch sieht Paris keine verbindlichen Ziele vor. Es kommt somit viel auf Vertrauensbildung und Zusammenarbeit an.
Alle Vertragsstaaten legten bisher in der Tat NDCs vor. Auch kurz vor und während der Verhandlungen in Glasgow wurden die Ziele noch weiter geschärft: Zb versprach Indien zum ersten Mal die Erreichung von Netto-Null-Emissionen - bis 2070. Da Klimaschutz und -anpassung auch immer globale Aufgaben sind, wurden in Schottland des Weiteren große globale Initiativen aufgesetzt zum Schutz von Wäldern und zur Reduktion von Methanemissionen.
Das Pariser Abkommens scheint Wirkung zu zeigen, jedoch sind die versprochenen Reduktionen (pledges) bei weitem nicht ausreichend und mit großer Unsicherheit behaftet. Gemäß Schätzungen des Climate Action Trackers würde sich bei Umsetzung der derzeitigen NDC Pläne eine globale Erwärmung von ca. +2,4°C (Bandbreite von +1,9°C bis +3,0°C) bis 2100 ergeben verglichen mit einer geschätzten Erwärmung von ca. +2,7°C (2,2°C bis 3,4°C) mit momentanen Maßnahmen. Allerdings sind diese Projektionen sehr unsicher, da sie volle Implementierung aller vorgeschlagenen Maßnahmen annehmen und konkrete Pläne für den Zeithorizont jenseits von 2030 zumeist fehlen. Verschiedene Studien gehen auch von wesentlich höheren Erwärmungsraten aus.
Anpassung an Klimafolgen und Risiken rücken in den Vordergrund
Im Kontext der sich verschlimmernden Klimakrise standen in Glasgow Klimafolgen, Risiken und Anpassung stark im Vordergrund, auch bestärkt durch viele Aktionen der Zivilgesellschaft vor und innerhalb des Konferenzzentrums, die prägnant auf heutige und zukünftige Auswirkungen hinwiesen.
Zivilgesellschaftliche Aktion in Glasgow
Die Rolle von Anpassung wurde gestärkt, sowohl in Zielsetzung als auch Unterstützung von vulnerablen Staaten des globalen Südens. Die Verdopplung der Mittel des Anpassungsfonds wurde beschlossen und das bisher verfehlte Ziel von $100 Milliarden an Finanzierung für Klimaschutz und Anpassung jährlich für Nicht-Industrieländer bestätigt. Pläne wurden akkordiert, welche nun für die versprochenen Summen für den Zeitraum 2020-2025 sorgen sollen, wobei es sich bei den Zusagen um einen Mix aus zusätzlichen Mitteln für Klimaschutz-und anpassung, Krediten und umgewidmeten Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit handelt. Zudem wurde ein Prozess beschlossen zur langfristigen Finanzierung für Anpassungsmaßnahmen ab 2025.
Über die Grenzen der Anpassung hinaus
Jedoch ist klar, dass Anpassung Klimarisiken nicht komplett reduzieren kann und auch Grenzen der Anpassung vorliegen. In Glasgow wurden Fragen nach Umgang mit eingetreten und einzutretenden Auswirkungen, welche unter der Rubrik Loss&Damage (klimabedingte Schäden und Verluste) verhandelt werden, von Staaten des globalen Nordens und Südens konfrontativ diskutiert. Der Block der G77+China sowie die Zivilgesellschaft fordern hier seit einigen Jahren vehement zusätzliche Mittel zur Bewältigung von klimabedingten Auswirkungen. Während der globale Süden in Glasgow eine klare institutionelle Basis und einen Fonds für finanzielle Unterstützung und Kompensation für Schäden forderte, war der globalen Norde lediglich bereit, den Dialog weiter zu führen. Einigung gab es jedoch zu den nächsten Schritten für die technische Zusammenarbeit mittels einer neu zu gründenden Netzwerkinstitution (Santiago Network for Loss&Damage).
In Glasgow nahm das Thema Dynamik auf, nachdem Schottlands Premier Nicola Sturgeon zu Anfang der Verhandlungen £1 Million Finanzierung für derartige klimabedingte Schäden auf den Tisch legte, um diesen Betrag dann zu Ende auf £2 Millionen aufzustocken, worauf die belgische Region Wallonien sowie ein internationaler Zusammenschluss von Philanthropen €4 Millionen gegen Ende des Meetings nachlegten. Diese Mittelzusagen, obwohl eher symbolischer Natur, wurden zu einem Teil zum ersten Mal von staatlichen Akteuren in Industrieländern getätigt und mögen weitere Bewegung in eine komplexe Verhandlungsmaterie bringen.
Wissenschaft um Ambition weiter stärken
Die Rolle der Wissenschaft wurde sehr klar bestätigt nach Jahren des, durch einige wenige, aber einflussreiche Staaten, organisierten Zweifelns am Klimawandel und seinen Auswirkungen. Das erste Kapitel der Glasgow-Erklärung bestärkt die zentrale Rolle der Wissenschaft zur Ermittlung der Risiken und Auswirkungen des Klimawandels, möglicher Vermeidungsstrategien, wie auch Maßnahmen zur Vermeidung und Bewältigung der notwendigen Anpassung. Wie das Konsens-Dokument der ca. 200 Verhandlungsstaaten weiter besagt gilt dies besonders für die nächsten Jahre und die ‚kritische‘ Dekade der 2020er, in der mittels wissensbasierter Transformationspfade das +1,5 Ziel erreicht, wie auch Anpassung und Risikomanagementstrategien implementiert werden müssen. IPCC Klimaberichte zu Risiken und Anpassung im Februar 2022 wie auch zur Vermeidung im März werden als wichtige Grundlagen für weitere Verhandlungen im Jahr 2022 und darüber hinaus dienen.
Österreich als Verhandler zeigte sich recht aktiv als Mitglied des EU Verhandlungsblockes und leitete für die EU auch die schwierigen Verhandlungen zum Emissionshandel im Rahmen des Pariser Regelwerkes. In den Verhandlungen wurden wichtige Dinge vorangebracht, obwohl einige mögliche Schlupflöcher nicht komplett geschlossen werden konnten. Nach ersten Zögerlichkeiten aufgrund von Fragen der Rolle von Atomkraft im Klimaschutz (wie von Österreich abgelehnt), engagierte sich Österreich auch als Teil der sogenannten High Ambition Coalition, welche von den Marschall-Inseln ins Leben gerufen wurde und Laender des globalen Nordens und Südens umfasst.
To-Dos für Österreich
Als Unterzeichner der High Ambition Coalition in Glasgow gilt es für Österreich nun auch international eine effektive Vorreiterrolle in Sachen Klimaschutz, Anpassung und dem Umgang mit Klimafolgen einzunehmen. Damit gilt es einmal mehr alle Anstrengungen zu unternehmen, um das +1,5°C einzuhalten. Auch die Verantwortung der G20 Staaten, die gemeinsam die globale Erwärmung bei +1,7°C bis 2100 begrenzen könnten, wird hervorgehoben. Damit soll auch international Druck aufgebaut werden, um die NDCs bis zur COP27 zu verschärfen. Für Österreich besonders relevant sind unter anderem die festgesetzten Bestrebungen ineffiziente Subventionen für fossile Brennstoffe so schnell wie möglich zu stoppen, wobei offen bleibt was die Unterzeichner_innen darunter verstehen (mit Ausnahme der Kohleproduktion). Außerdem soll der Methanausstoß bis 2030 um mindestens 30% im Vergleich zu 2020 reduziert werden und auch die Emissionsreduktion im Transportsektor wird in dem Konsensdokument untermauert. Weiters sollte auch die Finanzierung für vulnerable Staaten erhöht werden und diesen Staaten in schwierigen Verhandlungen Rückhalt gegeben werden. Als Hochemissionsland muss sich Österreich seiner Verantwortung in der Bewältigung der Klimakrise nun aktiv stellen und rasch weitere wirksame Maßnahmen auf den Weg bringen. Mit der CO2-Bepreisung und dem Klimaticket konnte einiges in den letzten Wochen vorangebracht werden, für die High Ambition Coalition reicht das aber nicht. Es gilt nun möglichst rasch das 2020 ausgelaufene Klimaschutzgesetz zu erneuern, indem auch konkrete „Fahrpläne“ zu einer Trendumkehr im Klimaschutz festgeschrieben werden.
Final showdown
Klimaverhandlungen enden in der Regel mit der Verabschiedung eines konsensualen Abkommens durch das Plenum der Mitgliedsstaaten, welche wichtige Vereinbarungen und Absichten darlegt und in die Zukunft blickt. Das Schlussplenum in Glasgow, wie oft in vorherigen Jahre, entwickelte sich zu einem Showdown. Obwohl unzufrieden mit vielen Punkten (Klimaschutz, Finanzierung, Umgang mit klimabedingten Schäden und Verluste), waren die Staate des Globalen Südens bereit, das Schlussdokument zu akzeptieren, um das um das +1,5°C Ziel gestrickte Paket zu retten. Viel Vertrauen wurde dann zerstört, besonders bei betroffenen Inselstaaten und Vertreter:innen Afrikas und Südamerikas, als die großen Emittenten Indien und China in letzter Minute in einem Hinterzimmer-Deal die Verwässerung des Kohleausstieges erzwangen, wobei die bahnbrechende Formulierung des notwendigen globalen Ausstieg aus Kohlenergie (phasing out) auf den vagen stufenweisen Einstieg in den Ausstieg (phasing down) reduziert wurde. Eine minimale Anpassung der Formulierung mit möglicherweise maximalen Auswirkungen auf das 1,5°C Ziel; so sind derzeit weltweit 4000 Kohlekraftwerke in Betrieb, von denen ein Großteil gemäß Berechnungen geschlossen werden müsste, um dem +1,5°C Klimaziel noch eine gute Chance zu geben.
Was bleibt?
Insgesamt wurde ein weiterer wichtiger, wenn auch ungenügender internationaler Schritt zu der Bekämpfung der Klimakrise in Glasgow gesetzt. Letztlich herrschte jedoch Enttäuschung bei (fast) allen Verhandler_innen vor wegen des ungenügenden Ergebnisses in Klimaschutz, Anpassung und Bewältigung der Auswirkungen. Obwohl, wie von einigen Ländern vorgeschlagenen, der ‚Notstand‘ (emergency) nicht in den Titel des ‚Glasgow Climate Pact‘ Schlussdokumentes aufgenommen wurde, war die Klimakrise allgegenwärtig in und außerhalb der Konferenzhallen. Somit gilt es, die Ambitionen weiter zu stärken und die NDCs zu schärfen, welche 2022 vorgelegt und evaluiert werden.
Denn: die Trendwende lässt noch auf sich warten. Gemäß ersten Schätzungen stiegen die globalen Treibhausgasemissionen 2021 wieder stark an, nachdem sie 2020 Corona-bedingt das erste Mal überhaupt seit Messung fielen. Global, und auch in Österreich gibt es viel zu tun, um die Emissionen zu verringern und Klimaanpassungsmassnahmen zu stärken, wie auch besonders betroffene Staaten und Gemeinden zu unterstützen. Die Arbeit der Verhandler_innen und anderer Akteur_innen wird auch nach Abschluss der Verhandlungen in Glasgow mittels weiterer Meetings, Verhandlungen und Aktionen weitergehen und dafür sorgen müssen, dass das +1,5° C Ziel im Blick behalten wird sowie Anstrengungen zur Treibhausgasvermeidung, Klimaanpassung und Bewältigung der Klimafolgen massiv erhöht werden.